首页 > 资讯 > 宏观 > 正文

人口加速流向城市群都市圈老城衰落与新城鬼城或并存更多城市局部将收缩

2019-06-01 09:38:29来源：21世纪经济报道

人口加速流向城市群都市圈更多城市局部将收缩

随着几份新型城镇化重要文件的发布，小城镇化战略开始退出，大城市全面放开落户，未来人口将进一步向都市圈、城市群集中。随着城市化发展的不断成熟，农村进城人口总量会不断减少，会有更多城市城区的局部区域出现人口减少现象。

城市是收缩还是扩张，人口的流动至关重要。

伴随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的逐步落实，人口在空间上的再分布，被认为是未来城镇化过程中，重塑城乡关系的重要组成部分。

5月27日至30日，第七届清华同衡学术周在北京召开。在此次会议上，来自城镇化、国土、农业等各个领域的重量级学者和从业人士，参与讨论了上述议题。

老城衰落与新城鬼城或并存

随着我国《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》、《2019年新型城镇化建设重点任务》等新型城镇化重要文件的发布，小城镇化战略开始退出，大城市全面放开落户，未来人口将进一步向都市圈、城市群集中。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员范毅在此次学术周的“乡村振兴的‘知’与‘行’”论坛上表示，在第五次和第六次人口普查的10年间，在外出人口方面，流向城镇人口在500万以上规模大城市的，占全国外出人口总量接近50%。

尽管外出务工人员主要流向大城市，但农业人口转移进城落户的主要载体则是中小城市。范毅指出，在农业转移人口方面，中小城市是解决当地农民进城的主要载体，有接近80%的农业转移人口是在本地城镇解决进城问题的。

“(这十年中)整个人口流动的趋势是很明显的，是从农村流向城市，本地县城也是吸纳农村人口进城的主要载体，而人口一旦流出县域，则主要是流向了大城市。”范毅表示。

未来，人口如何流动？

清华同衡规划设计研究院副总规划师卢庆强表示，随着城镇化背后动力机制的变化，我国城镇化格局正在发生重大变化。城市承载人口比重进一步上升，其主体作用将会强化，而都市圈作为城市群引擎和组织核心的作用进一步凸显，城镇人口将进一步向大城市以上和县城两级城市聚集。

这样的人口流动趋势，会对城市发展，尤其是收缩型城市的发展产生什么样的影响?这首先需要了解收缩型城市的现状。

21世纪经济报道记者曾根据住建部每年发布的《城乡建设统计年鉴》测算，2014年至2017年间，在年鉴所统计的661个城市中，有127个城市的城区常住人口数出现了下降，有23个城市城区人口在这4年间持续下降。

同时，我国的城市收缩程度较轻，持续时间较短。根据一些学者的测算，我国的收缩型城市中，中低度收缩的城市占比超过80%，少数资源型城市和老工业基地进入高速收缩期。

在此次论坛上，多位与会人士告诉21世纪经济报道记者，随着城市化发展的不断成熟，农村进城人口总量会不断减少，会有更多城市城区的局部区域出现人口减少现象。

一位与会的贵州城市规划人士告诉记者，从贵州当地的情况来看，收缩状况更加明显，人口流失更快的是农村和小城镇，除了一些资源型城市以外，当地的大多数三四线地级市实际上还处在城区扩张的阶段。

范毅近日撰文指出，对一些中小城市来说，如果不去改变依赖房地产发展城市的路径，不去改变同质化的建设模式，极有可能面临老城衰落和新城鬼城同时存在的现象。

“小城市和小城镇，一字之差，区别却很大。”中央财经大学副教授、城市管理系主任王伟在接受21世纪经济报道记者采访时称，对于收缩型中小城市而言，由于相对集聚了比较多的人口和产业，短时间内只是处于缩减而非衰退，不能不发展，而要控制其不“长大”。但对于一些已经处在快速衰退阶段的小城镇，则要正视其在城镇化过程中自然衰退甚至消亡的趋势。

人口减少城市如何应对

面对越来越多城市可能将出现人口减少的现象，应该如何应对?

从国际经验来看，土地和公共设施的整备成为重点。在日本，由于三大都市圈和地方中心城市以外的城市人口减少现象较为普遍，在财政压力下，“精明收缩”、“紧凑型城市”成为日本相当多城市喊出的口号。

为此，日本政府在2014年出台了《立地适用化计划》和《地域公共交通网络形成计划》两项制度，以支持地方政府的城市瘦身和控制其对基础设施的维护和管理支出。同时，一些地方实施了“居住诱导策略”，从而保持城市特定区域的居住人口密度。

从我国来看，在土地的规划利用层面，上述来自贵州的城市规划人士认为，伴随着国土空间规划体系的建立和实施，也将建立国家级、省级、市级、县级、乡镇级的国土空间规划体系。在规划过程中，就要体现“有增有减”和结构调整并存。

这位贵州的城市规划人士表示，对于一些人口持续流失的乡镇和城市，要坚决落实减量规划。而对于一些尚处于城市收缩初期的城市，在控制增量的同时，主要还是以内部的空间结构调整为主，尤其是将一些城市过剩的工业用地，实现用地性质、功能和用途的更新。

调整过去按照行政等级配置土地指标等资源的做法，是多位与会专家共同持有的观点。在此次学术周上，也有自然资源系统的研究人士表示，应当打破传统的行政级别主导的建设空间配置方式，以区域为单元，建立城乡建设用地增减互容互通机制。

该研究人士表示，同时应设定城乡建设空间利用上限，建立市市间、市乡间“地随人走”的流动配置机制和弹性调整机制，体现中央政府管控原则性，赋予省级政府和地市政府配置资源的灵活性和积极性。

由于中央已经明确要求收缩型城市严控增量、盘活存量，基于空间治理的城市更新也开始引起重视。

范毅在上述文章中建议，要积极推进旧城更新改造。在旧城更新改造中要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡导精细化管理，像绣花一样去管理和更新城市。

而在公共服务领域，王伟认为，由于收缩型城市往往伴随着产业衰退，财政收入不足等问题，可以用于城市发展的资源和资金有限。

王伟表示，对于这类城市应当制定政策引导当地政府，将其有限的资源和资金，投入到长期缺失的公共服务领域，以及增加生活、生态空间的供给上。从而增强城市活力，为未来的发展奠定基础。而不是一味地追求短期经济总量的增加，“核心是树立正确的政绩观和城市发展考核机制”。